संघीय संरचनालार्इ फेल हुन नदिन के के गर्ने ?

नेताको कमजोरीले व्यवस्थामाथि आशंका

प्रकाशित मिति : २०७५ कार्तिक १८ आइतबार

-मोहनलाल आचार्य

संविधान जारी भएको करिब ३ वर्ष र सबै तहको निर्वाचन सम्पन्न भएको एक वर्षभित्र राज्यका तहहरुबीच छरप्रष्ट विवादहरु देखिन थालेका छन् । मूलरुपमा संघ सरकारले आवश्यक सहयोग नगरेका कारण प्रदेशले काम गर्न गाह्रो भएको, संघले बनाउनु पर्ने कानुन समयमा नबनाएको कारण प्रदेशले र प्रदेशले नबनाएका कारण स्थानीय तहले कानुन बनाउन नसकेको, योजना तर्जुमा पुरै केन्द्रिकृत ढाँचामा गरिएको, कर्मचारी व्यवस्थापनमा अत्यन्तै कठिनाइ भएको, प्रहरी प्रसाशनमा केन्द्रीकरण भएको जस्ता विषयहरु उठान भएका छन् भने कतिपय संवैधानिक तथा कानुनी जटिलतासमेत देखापरेका छन् । 

संविधानको भाग २० अन्तर्गत धारा २३२ मा “संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ” भन्ने व्यवस्था गरिएको छ । नेपालको संविधानको धारा २३५ को उपधारा (१) मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको समन्वय कायम गर्न संघीय संसदले आवश्यक कानून बनाउने छ ।' भन्ने व्यवस्था गरिएको छ भने उपधारा (२) र (३) मा प्रदेश, गाउँपालिका र नगरपालिकाबीच समन्वय कायम गर्न र कुनै राजनीतिक विवाद उत्पन्न भएमा प्रदेशसभाले सम्बन्धित गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला समन्वय समितिसँग समन्वय गरी त्यस्तो विवादको समाधान गर्न सक्नेछ  र विवाद समाधान गर्ने प्रक्रिया र कार्यबिधि प्रदेश कानुनबमोजिम हुनेछ भन्ने व्यवस्था छ तर त्यस किसिमका कानूनहरु हालसम्म बनेका छैनन् । 

संविधानसभाले बनाएको यो संविधान अगाडि पनि हामीले ६ वटा संविधानहरुको अभ्यास गरिसकेका छौँ । ती सबै संविधानहरु हाम्रो लागि असफल साबित भएकोले पनि हामी संविधानसभाबाट संविधान जारी गर्ने अभ्यासतर्फ लागेका थियौँ । संसारको एउटा नमुना प्रजातान्त्रिक मानिने मुलुक बेलायतसँग हालसम्म पनि एउटा लिखित संविधान छैन भने अमेरिकाको संविधान संसारको सबैभन्दा सानो संविधान मानिन्छ । अमेरिकाको उदय पछाडिको पहिलो र अन्तिम संविधान नै त्यही हो जुन अभ्यासका क्रममा निकै खारिएको मानिन्छ । भारतको संविधान संसारको सबैभन्दा लामो र ठुलो मानिन्छ र थुप्रै विवादको सामना गर्दै  परिष्कृत र परिमार्जित हुँदै गएको छ । यहाँ उठाउन खाजिएको विषय कहाँको र कुन संविधान टिकाउ भयो र कुन भएन भन्ने होइन । केवल हाम्रो अभ्यासका क्रममा हामीले संविधान लचिलो बनाई समयको मागबमोजिम संशोधन गर्दै जानु भन्दा नयाँ बनाउन थाल्यौँ जसले असल प्रतिफलभन्दा समयको नाश मात्र भएको छ भन्न खोजिएको हो । साथै संविधान वा कुनै प्रणाली आफैँमा उत्कृष्ट वा अत्यन्तै खराब हुँदैनन् । यो चलायमान दस्तावेज हो र अभ्यासका क्रममा संशोधन गर्दै र माझ्दै जाने विषय हो ।  संविधान वा प्रणालीका चालकको इच्छाशक्ति र कुशल क्षमतामा भर पर्छ मात्र भन्न खोजिएको हो । 

संघीय प्रणालीका सन्दर्भमा पनि त्यही कुरा लागू हुन्छ । हामीलाई मन परेपनि वा नपरेपनि हामी त्यो प्रणालीमा गइसकेका छौँ । त्यस विषयमा गहन छलफल गर्दै अन्तर्क्रिया गर्ने र सफल र असल अभ्यासमा केन्द्रित हुनेभन्दा अहिले पनि पक्ष र विपक्षमा विभाजित भई निश्चित पूर्वाग्रहसहित छलफल हुन थालेका छन् ।

संघीय प्रणालीका सन्दर्भमा पनि त्यही कुरा लागू हुन्छ । हामीलाई मन परेपनि वा नपरेपनि हामी त्यो प्रणालीमा गइसकेका छौँ । त्यस विषयमा गहन छलफल गर्दै अन्तर्क्रिया गर्ने र सफल र असल अभ्यासमा केन्द्रित हुनेभन्दा अहिले पनि पक्ष र विपक्षमा विभाजित भई निश्चित पूर्वाग्रहसहित छलफल हुन थालेका छन् । समयको दृष्टिले कान्छो संघीय प्रणालीको रुपमा हामीले नेपालमा अभ्यास गर्दैछौँ । संविधान निमार्णमा झण्डै ७ वर्ष बिताएपनि संघीय प्रणालीका असल र खराब पक्षहरु तथा हाम्रो आवश्यकताका विषयमा घनिभूत छलफल भएन । नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३ को चौथो संशोधनबाट पर्याप्त छलफल र बहस नहुँदै मधेश आन्दोलनलाई सम्बोधन गर्ने नाममा यो विषयले प्रवेश पायो । पहिलो संविधानसभाको संरचना एक किसिमको थियो जसले संविधान जारी गर्न सकेन भने दोस्रो संविधानसभाले संविधान त जारी ग¥यो तर यी विषयहरु प्रति उसको अपनत्व थिएन । पहिलो संविधानसभाले गरेका कामहरुमाथि टेकेरनै संविधान जारी भयो । हाल लागू गर्ने सन्दर्भमा देखिएका जटिलताहरु पनि यसै कारण देखा परेका हुन् भन्न संकोच मान्नु पर्दैन ।  व्यवस्थापनको दृष्टिले पक्कै पनि एकात्मक शासन प्रणालीभन्दा संघीय शासन प्रणाली जटिल व्यवस्था मानिन्छ तर संघीय प्रणाली नेपालकालागि अवसर तथा चुनौती दुवै हो । संघीय राज्य सम्झौताको उपज हो । यसमा विविधताकाबीच सम्झौताको ढोका र सहमति निर्माणलाई सदैव खुला राखिन्छ । संघीयताको सफल तथा असफल दुवै इतिहास छन् । साना–ठुला, धनी–गरिब सबै प्रकारको देशमा संघीय प्रणाली अभ्यास भएको पाइन्छ । सामाजिक–सांस्कृतिक विविधता वा एकरूपता दुवै अवस्थामा संघीयताको अभ्यास भएको छ । संघीयताले देशको एकतालाई मजबुत बनाएको वा विभाजित गरेको दुवै अनुभवहरु छन् ।

संविधान बन्दै गर्दा वा निर्वाचनका क्रममा राजनीतिक दलहरुद्वारा केही असम्भव तथा झुटा आश्वासनहरु बाँड्ने काम पनि भए । जसका कारण पनि हाल व्यवस्थापनमा जटिलताहरु देखा परेका छन् ।  एकातर्फ राज्य पुनर्संरचना भनेको पहिचानमूलक संघीयता मात्र हो र जसले सबै रोगको उपचार गर्न सक्छ भन्ने मान्यता र अर्कोतर्फ यस्ता मान्यताहरुले पुराना सबै मान्यतालाई ध्वस्त पार्दछ र आफूसँग भएको सबै शक्ति गुम्छ भन्ने जस्ता अतिवादी धारणाहरु देखा परे । संघीयता भनेको एकल र सहशासन दुवैको मिश्रित रुप हो भन्ने कुरा संघीयताको वकालत गर्नेहरुले बुझाउन सकेनन् भने विरोध गर्नेहरुले अन्य विकल्पहरु स्पष्ट रुपमा देखाउन सकेनन् । सवै सरोकारवालाहरु विषयको गाम्भीरता भन्दा दलका आग्रहबाट बढी प्रभावित हुन पुगे भने दलहरु आफ्ना घोषणापत्रभन्दा माथि उठ्न सकेनन् । संविधान सबैको साझा दस्तावेज हो भन्ने कुराको हेक्का हुन सकेन ।

एकातर्फ राज्य पुनर्संरचना भनेको पहिचानमूलक संघीयता मात्र हो र जसले सबै रोगको उपचार गर्न सक्छ भन्ने मान्यता र अर्कोतर्फ यस्ता मान्यताहरुले पुराना सबै मान्यतालाई ध्वस्त पार्दछ र आफूसँग भएको सबै शक्ति गुम्छ भन्ने जस्ता अतिवादी धारणाहरु देखा परे ।

एजेण्डाका राम्रा र नराम्रा पक्षहरुमा बहस केन्द्रित हुनुपर्नेमा आग्रहका आधारमा अगाडि बढ्न पुग्यो । संघीयताको वकालत गर्नेहरुमा पनि एकथरीले एकात्मक राज्य नै हालसम्मको रोग हो, संघीयताले सबै रोगको उपचार गर्न सक्दछ भन्ने भावनाको विकास गर्न खोजे तर त्यसका जटिलता र व्यवस्थापनको उपयुक्त विधिको स्पष्ट जानकारी दिन सकेनन् भने अर्को थरीले संघीयता निश्चत जाती वा समुदायको एजेण्डा हो, प्रदेशको नामाकरण, आत्मनिर्णयको अधिकार, राजनीतिक अग्राधिकार तथा विशेष संचरना (स्वायत्त क्षेत्र, संरक्षित क्षेत्र र विशेष क्षेत्र) सहित उक्त समुदायहरुको निम्ति राज्यका सबै निकायहरुमा समानुपातिक प्रतिनिधित्व हुनुपर्ने र अधिकारमुखी आयोगसमेत हुनुपर्ने जस्ता तर्कहरुले वर्गीय मुद्दाहरुको बेवास्ता गरेको, भौगोलिक विशिष्ठतालाई ध्यान दिन नसकेको, निश्चित जातीय समुदायको मात्र हित केन्द्रित गर्न खोजिएको, मानव अधिकारको दृष्टिले समेत राजनैतिक अग्राधिकार जस्ता विषयहरु गलत हुने जस्ता तर्कहरु गर्न थालियो जुन हालसम्म पनि कायम छन् ।  

हामीले स्वीकार गर्नैपर्ने कुरा के हो भने, नेपाललाई संघीयताको विषय नितान्त नौलो हो । यस विषयमा प्रारम्भमा नै बहसको सुरुवात गर्नुपर्नेमा अन्त्यमा मात्र छलफलको सुरुवात गर्नु र सरोकारवाला समुहलाई विकल्पहरु छनौटको प्रर्याप्त अवसरहरुको अभाव हुनु, दुवैथरी अतिवादी बुझाइहरुबीच सकारात्मक बहसको अभाव हुनु, अन्तरदलीय र दलभित्रै तथा दल र समुदायबीच सकारात्मक तथा नकारात्मक पक्षहरुको सम्बन्धमा खुलेर छलफल हुन नसक्नु बुझेकाहरु आफ्नो दलीय आग्रह  वा समुदायगत आग्रहबाट माथि उठ्न नसक्नु र नबुझेकाहरुलाई पनि आफ्नो अनुकुलतामा मात्र बुझाउन खोज्नु वा बुझाउननै नखोज्नु वा अत्यन्तै क्लिष्ट भाषा प्रयोग हुनु पनि जटिलताका कारक तत्वको रुपमा देखा परे ।

संघीय प्रणाली वकालत गर्नेहरुका लागि स्वर्ग हो भन्ने गरिन्छ । व्यवस्थापन गर्न नसकेमा यसले गम्भीर परिणामा ल्याउने गर्दछ भने असल व्यवस्थापन हुन सक्यो भने गुणात्मक परिवर्तनको लागि सहयोगी सिद्ध हुन सक्छ । त्यसको लागि संघ र प्रदेश,  संघ, प्रदेश र स्थानीय तह, प्रदेश–प्रदेश, प्रदेश र स्थानीय तहबीच साझा स्वार्थका विषयमा समन्वय र सहकार्यको आवश्यकता पर्नुका साथै क्षेत्रीय विवादको विषयलाई समाधान गर्नु पर्ने कुरा संघीय प्रणाली व्यवस्थापन गर्न अपरिहार्य हुन्छ  । संघीयता अपनाएका मुलुकहरुमा एकाइबीचको सम्बन्ध प्रतिस्पर्धात्मक सिद्धान्तबाट पनि विकसित हुँदै गएको पाइन्छ । तर यस्तो सिद्धान्त प्रदेश तथा संघीय एकाइको आर्थिक एवम् अन्य विकासका स्थिति समान भए मात्र उपयुक्त हुन सक्छ भन्ने मानिन्छ । उदाहरणको लागि अमेरिकाका संघीय एकाइबीचको अन्तरसम्बन्ध प्रतिस्पर्धात्मक सिद्धान्तमा आधारित भएको पाइन्छ । तर नेपालको विविधता, विकासमा असमानता एवं प्राकृतिक स्रोत र साधनको सघनतालाई दृष्टिगत गर्दा तत्काल प्रतिस्पर्धात्मक प्रणालीमा जान सक्ने सम्भावना देखिँदैन । त्यसैले नेपालको संविधान २०७२ को भाग २० को धारा २३२ मा “संघ, प्रदेश र स्थानीय तह बीचको सम्बन्ध सहकारीता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ” भन्ने व्यवस्था गरिएको छ ।

राज्यका तहबीच निकै सावधानीपूर्वक अधिकारको विभाजन गरिए पनि अधिकार प्रयोग गर्ने सवालमा एकआपसमा समस्या उत्पन्न हुनु स्वाभाविक हो । ढिलो चाँडो ती विषयहरु सम्बोधन गर्नुपर्ने हुन्छ । अन्यथा द्वन्द्व सृजना हुन पुग्छ जसले संघीय प्रणालीको औचित्यमा नै प्रश्न खडा गर्न सक्छ । संविधानको अनुसूचीहरु हेर्दा प्रदेश तथा स्थानीय तहहरुलाई प्राप्त अधिकारको प्रयोग गर्दा अन्तर प्रदेश  तथा स्थानीय तहबीच समन्वयको अति आवश्यक हुने देखिन्छ । कतिपय विषयहरु संघ र प्रदेशबीच सरोकार रहेका छन भने कतिपय अधिकारहरु प्रदेश–प्रदेश  तथा प्रदेश–स्थानीय तह वीचको साझा सरोकारको विषयहरु छन् । यदि एकाइबीच पर्याप्त समन्वय हुन सकेन भने त्यस्ता एकाइबीच द्वन्द्वको अवस्थासमेत सृजना हुन सक्दछ ।  एक प्रदेशले अर्को प्रदेशलाई आर्थिक सहयोग, ऋण वा अन्य प्रकारका सहयोग लिन वा दिन स्वतन्त्र हुनुपर्छ, प्रदेशहरु एकापसमा मिलेर सामुहिक परियोजना सञ्चालन तथा प्राकृतिक स्रोत र साधनको संरक्षण र सम्बद्र्धन संयुक्तरुपमा गर्नुपर्ने भएकोले त्यस्ता प्रदेशबीच एकासपसमा सहयोग र समन्वयको आवश्यकता पर्दछ ।

कतिपय विषयहरु संघ र प्रदेशबीच सरोकार रहेका छन भने कतिपय अधिकारहरु प्रदेश–प्रदेश  तथा प्रदेश–स्थानीय तह वीचको साझा सरोकारको विषयहरु छन् । यदि एकाइबीच पर्याप्त समन्वय हुन सकेन भने त्यस्ता एकाइबीच द्वन्द्वको अवस्थासमेत सृजना हुन सक्दछ ।

सिद्धान्ततः संघीय प्रणालीमा विभिन्न एकाइबीचको अधिकार क्षेत्र र त्यसको प्रयोगलाई लिएर उक्त एकाइबीच आउनसक्ने विवादहरुको सृजना हुन नदिन एकाइको कार्यकारिणी, व्यवस्थापीकिय तथा न्यायपालिकाको अधिकार क्षेत्र र त्यसको प्रयोगको बारेमा संविधानले नै स्पष्ट व्यवस्था गरेको हुन्छ । अधिकार क्षेत्रको सवालमा सृजना हुनसक्ने विवाद तथा असमझदारी हटाउन एकाइबीच प्रभावकारी संयोजन गर्नसक्ने संयन्त्रको निर्माण गर्नुपर्ने हुन्छ । त्यसका लागि औपचारिक र अनौपचारिक तथा राजनैतिक र कानुनी दुवै किसिमको संयन्त्रको निर्माण गर्न सकिन्छ राजनीतिक विषयहरु हेर्न व्यवस्थापिका वा सो अन्तर्गतका संसदीय समितिहरु, सम्मेलनहरु, अन्तरराज्य परिषद्, आयोगको स्थापना जस्ता संयन्त्रहरु यसअन्तर्गत पर्छन् । अनौपचारिक वा राजनैतिक संयन्त्रको माध्यमबाट विवादको समाधान हुन नसकेमा वा नसक्ने प्रकृतिका कानुनी एवं संवैधानिक विवादहरु औपचारिक संयन्त्रको माध्यमबाट समाधान गर्ने व्यवस्था अवलम्बन गर्ने अभ्यास संघीय मुलुकहरुमा रहेको पाइन्छ । कतिपय देशहरुमा जनमत संग्रहको माध्यमबाट पनि विवाद समाधान गर्ने गरिन्छ । उदाहरणका लागि स्वीजरल्याण्डमा  यस्तो व्यवस्था रहेको छ । यसका अतिरिक्त विवाद ग्रस्त पक्षबीच छलफल, वार्ता, मेलमिलाप, समन्वय तथा मध्यस्थता जस्ता माध्यमबाट पनि विवाद समाधान गर्ने प्रचलनहरु अभ्यासमा छन् । उदाहरणको लागि दक्षिण अफ्रिकामा प्रान्तहरुले एकअर्काविरुद्ध कानुनी कारबाही अगाडि नबढाई आपसी विश्वास र सद्भावमा ध्यान दिनु पर्ने संवैधानिक व्यवस्था रहेको छ भने जर्मनीमा ल्याण्डरहरुको सम्मेलनबाट विवाद आउन सक्ने विषयमा छलफल गरी समाधान गर्ने अभ्यास रहेको छ । 

संघीय अभ्यासहरुलाई हेर्दा संघीय एकाइबीच सामान्यतया  आन्तरिक सुरक्षा, ठूला आयोजना, प्राकृतिक सम्पदाको प्रयोग र बाँडफाँड, राजस्व र राजस्वको बाँडफाँड, आर्थिक नीति निर्धारण, क्षेत्राधिकार र सीमा सम्बन्धि विषय, भाषिक, धार्मिक र सांस्कृतिक सम्पदाको प्रयोग, कानुनको निर्माण र कार्यान्वयन जस्ता विषयहरुमा विवाद भएको देखिन्छ । अतः शीघ्रातिशीघ्र अन्तर एकाइ समन्वयको संयन्त्र र त्यसको लागी आवश्यक कानुन बनाउँदै व्यवहारतः संघीय एकाइबीच सहकारीता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित अभ्यास र सम्बन्धित कानून निमार्ण गर्दै लागु गर्न ढिला गर्नुहुदैन । नेपालले अब अर्को द्वन्द्व खेप्न वा परिवर्तनको नाममा अर्को संविधान बनाउने पीडा खप्ने क्षमता राख्दैन ।  (लेखक अधिवक्ता हुन् )

नयाँ