संघीयता र कर सम्बन्धी कानूनी व्यवस्था

डा. रुद्र शर्मा, प्रकाशित मिति : २०७५ भदौ १४ बिहिबार

संंघीयता लागू भएपछि नेपालमा ७६१ वटा सरकार सञ्चालित छन् । ती हुन् ७५३ वटा स्थानीय सरकार, ७ वटा प्रान्तीय सरकार र एउटा केन्द्रीय सरकार । संघियता लागू हुनु भन्दा पहिला एउटा मात्र सरकार भएको ठाउँमा अहिले ७६१ वटा सरकारहरु भएपपछि कुन सरकारले के कस्तो विषयवस्तुमा के कति कर लगाउने भन्ने सम्बन्धमा अष्पष्ट छन् । यो लेखमा  तीनै कुराहरुलाई केही प्रष्ट पर्ने प्रयास गरिएको छ । संघियतामा कर तीर्नु पर्छ पर्दैन भन्ने सन्दर्भमा प्रकाश पार्नुभन्दा भन्दा पहिला संघीयताको वर्तमान अवस्थाको बारेमा केही उल्लख गर्नु आवश्यक छ ।

संघीयताको वर्तमान अवस्था
संघीयता कार्यान्वयन गर्ने सन्दर्भमा बनेको “स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४” नै स्थानीय सरकार सञ्चालन सम्बन्धी प्रमुख कानून हो। तर यो कानून लागू गर्दा संविधानलाई पनि हेरिनु पर्दछ। किनभने नेपालको संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहमा नेपाल राज्यको पुनःसंरचना गरी राज्यशक्तिको बाँडफा“ड गरेको छ। संविधानको धारा ५६ मा तीन तह भन्ने शब्द प्रयोग गरेको भएपनि कानूनमा “स्थानीय सरकार” भन्ने शब्द प्रयोग भएबाट संविधान र कानूनको आसय अनुसार स्थानीय सरकार सञ्चालन गर्दा कानूनी एकरुपता कायम गर्न केही चुनौतीहरु आउन सक्छन्। संबिधानको अनुसुची ८ ले स्थानीय तहको २२ वटा अधिकारको सुची प्रस्तुत गरेको छ।

त्यस्तै संविधानले संघ र प्रदेशका साझा अधिकार तथा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार सूची पनि प्रस्तुत गरेको छ । तसर्थ, कतिपय अवस्थामा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार सम्बन्धी विवादहरु आउन सक्छन् । स्थानीय सरकारले आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्दा प्रदेश र केन्द«ीय सरकारले उनीहरुको अधिकारमा दखल परेको गुनासो गर्न सक्छन् । तसर्थ स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन लागू गर्दागर्दा धेरै सजकता अपनाउनु पर्छ । ऐनमा स्थानीय सरकार भनिएझै यो ऐनले स्थानीय तहमा कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका सरकारका तीनवटै अ¨हरुको व्यवस्था गरेको छ । 

जनताबाट प्रत्यक्ष निर्वाचित गाउँ कार्यपालिकाले कार्यकारी अधिकार प्रयोग गर्नुको साथै कानून बनाउने व्यवस्थापकीय काम गर्छन् । ऐनको दफा १०२ मा गाउँपालिक वा नगरपालिकाले कानून बनाउन पाउने व्यवस्था गरिएको छ । त्यस्ता कानून बमोजिम नियम, निर्देशिका, कार्यविधि र मापदण्ड पनि बनाउन सकिन्छ । तर यी कानूनहरु स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशित गरिनु पर्छ ।

संविधानको धारा २१७ मा व्यवस्था गरिए बमोजिमको न्यायीक समितिले गाउपालिका वा नगरपालिकको न्यायपालिकाको काम गर्छ । ऐनको परिच्छेद ८ (दफा ४६ देखि ५३) सम्मले उक्त न्यायीक समितिको कार्यसम्पादन सम्बन्धमा व्यवस्था गरेको छ । तर यो न्यायीक समितिका धेरै चुनौतीहरु देखापरेका छन् । ऐनको परिच्छेद ३ (दफा ११ देखि १८) ले गाउँपालिका तथा नगरपालिकाको काम कर्तव्य अधिकार सम्बन्धी विस्तृत व्यख्या गरेको छ । ऐनका यी प्रावधानहरु संविधानका अनुसुचीहरुसंग सामन्जस्यता राख्नु चुनौतीपुर्ण हुन सक्छ । संविधानका केही धाराहरुमा भएका विरोधाभाषपूर्ण कुराहरुपनि यो ऐन कार्यान्वयनको लागि चुनौती हुन सक्छन् । संविधानको धारा २८५ उपधारा (१) र ३ विरोधभास पूर्ण छन् । संविधानको धारा २२१ र २२७ आदि धाराहरु पनि विराधाभाषपूर्ण छन् ।

संघीयता लागू गर्ने सम्बन्धमा निम्न कुराहरु महत्वपुर्ण छन् –
-संवैधानिक व्यवस्थाको राजनैतिक, आर्थिक र सामाजिक पक्ष
-संवैधानिक व्यवस्थाको सम्बन्धी अभ्यास
संघीयता लागू हुनु भन्दा पहिलाका करसंग सम्बन्धित कानूनी व्यवस्थाहरु
१) घर जग्गा कर ऐन, २०१९ 
नेपाल राज्यमा भएको घर जग्गामा कर लगाउने व्यवस्था यो ऐनले गरेको छ । नेपाल बाहिर बसोबास गरेको भए पनि नेपाल राज्यभित्र घर जगगा छ भने त्यस्तो व्यक्तिले पनि यो कर तिर्नु पर्ने व्यवस्था यो ऐनले गरेको छ । तर यो ऐनको दफा १२ ले नेपाल सरकारको अधिनस्थ घर जगगामा यो कर नलाग्ने व्यवस्था गरिको छ । उक्त दफा १२ को व्यवस्था निम्न बमोजिम छ ।

लागू नहुने – .... नेपाल सरकारको अधीनस्त घर जग्गा, गाउँ विकास समिति नगरपालिका वा जिल्ला विकास समितिको घर जगगा विदेशी सरकारको घर जग्गा र मिल वा कारखानाको मूल मेसिन जडान भएको घर जग्गा, गोदाम, मिल, वा कारखानाको कम्पाउण्डभित्र कच्चा पदार्थ राखिने तोकिए बमोजिमको जग्गा, मजदुर आवास र सेडहरु तथा होटेलको ग्राहक बस्ने खाने खास घर जग्गा, सवारी साधनको पार्कि¨ स्थान र बाग बगैंचा सम्बन्धमा यो ऐन र यस अन्तर्गत बनेको नियमका कुनै कुरा लागू हुने छैन ।

२) मालपोत कर ऐन, २०३४
३) सम्पत्ति कर ऐन, २०४७
४) आयकर ऐन २०५८ – 
कसैले आय गर्छ भने त्यो आयमा लाग्ने कर हो आयकर । कुनै आयमुलक कार्य नगरेसम्म   आयकार आकर्षित हुँदैन । गुम्बा जस्ता मुनाफा रहित संस्थालाई नेपाल सरकारले आयकारमा छुट दिने चलन छ । तर गुम्बा जस्ता मुनाफारहीत संस्थाले पनि आफ्नो संस्थामा काम गर्ने कर्मचारीलाई तलब दिन स्रोतमा नै आयकर कट्टी गरी तलब दिनु पर्ने हुनाले आयकर सम्बन्धी कुराहरु गुम्बा जस्ता मुनाफारहीत संस्थालाई पनि आकर्षित हुन्छन् ।

५) मुल्य अभिवृद्धि (भ्याट)
 व्यवसायिक कारोबार नगरेसम्म भ्याटआर्कषित हुँदैन । तर  गुम्बा जस्ता मुनाफा नबढ्ने संस्थाले पनि कुनै व्यवशायीक कारोबार गरेमा भ्याट आर्कषित हुन्छ ।
६) आयकर नियमावली, २०५९७) अन्तशुल्क ऐन २०५८८) अन्तशुल्क नियमावली २०५९
९) घर जग्गा नियमहरु, २०२० १०) भन्सार ऐन, २०६४११) भन्सार नियमावली, २०६४
१२) राजस्व चुहावट (अनुसन्धान तथा नियन्त्रण) ऐन २०५२
१३) सम्पत्ति कर नियमहरु २०१७
१४) मुल्य अभिवृद्धि कर नियमावली, २०५३
१५) आय टिकट दस्तुर ऐन, २०१९
१६) निकासी पैठारी (नियन्त्रण ) ऐन, २०१३
१७) निकासी पैठारी नियन्त्रण नियमहरु २०३४
यी माथि उल्लेखित ऐनहरु सबै जसो हालपनी कायम छन । स्थानीय स्वायता शासन ऐन २०५५ लाई स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४ ले खारेज गरेको छ । तसर्थ, स्थानीय सरकार तथा प्रदेश सरकारले नया कानून बनाउदा यि माथी उल्लेखित कानूनहरुलाई बिचार गर्नु पर्छ ।

संघीयता लागू भएपछिको कानूनी व्यवस्था
स्थानीय सरकार शासन संघीयता कार्यान्वयन सम्बन्धमा प्रमुख तीनवटा कानूनहरु संघिय संसदले बनाइरहेको छ। मौलिकहरुसंग सम्बन्धित लगायत धेरै कानूनहरु २०७५ असोज ३ भित्र बनाउनु पर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ। यसका अलावा, प्रदेश र स्थानीय सरकारले पनि कानून बनाउने काम सुरु गरिसकेका छन्। स्थानीय सरकारलाई कानून बनाउन सजिलो होस् भन्ने उद्देश्यले संघीय मामिला मन्त्रालयले विभिन्न २७ वटा नमूना कानून समेत बनाएको छ। प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकारले बनाएका कानूनहरु पनि प्रदेश प्रदेशको वा स्थानीय (आ–आफ्नो) राजपत्रमा प्रकाशित गर्नुपर्छ ।
- स्थानीय  सरकार संचालन ऐन २०७४
- राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन २०७४
- अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन २०७४
- दुई सय भन्दा बढी संघीय कानून बन्दै
- निम्न नमुना कानून २७ वटा
१. स्थानीय तहको बिनियोजन ऐन २०७४ (नमूना)
२. स्थानीय तहको आर्थिक ऐन २०७४
३. गाउँ नगर कार्यपालिकाको बैठक संञ्चालन सम्बन्धी कार्यविधि २०७४ 
४. गाउँपालिका कार्य सम्पादन नियामावली २०७४
५. नगरपालिका कार्य सम्पादन नियामावली २०७४
६. गाउँ कार्यपालिका कार्य विभाजन नियामावली २०७४
७. नगर कार्यपालिका कार्य विभाजन नियामावली २०७४
८. उपमहानगर कार्यपालिका कार्य विभाजन नियामावली २०७४
९. महानगर कार्यपालिका कार्य विभाजन नियामावली २०७४
१०. गाउँ नगर जिल्ला सभा सञ्चालन कार्यविधि २०७४ ... आदि ।

संघीयता लागू भएपछि केन्द्रीय सरकारले गर्दै आएका कतिपय कामहरु प्रादेशीक सरकार  वा स्थानीय सरकारले गर्ने अवस्थामा प्रादेशिक सरकार वा स्थानीय सरकारले पनि घरजग्गा कर, मालपोत कर र सम्पत्ति कर सम्बन्धी व्यवस्थाहरु आफैले लागू गर्ने क्रममा कर सम्बन्धी कुराहरु पनि आकर्षित भएका हुन । यसै सन्दर्भमा घर बहाल कर कुन सरकारले उठाउने भन्ने पनि विवाद देखिएका छन् । 
 
मिति २०७४ चैत्र १२ गते मन्त्रीपरिषदको बैठकबाट निम्न बमोजिम निर्णय भएको छ – 
क) आ–आफ्नो क्षेत्राधिकार भित्रका प्राकृतिक व्यक्तिले आर्जन गर्ने घर बहाल आयमा लाग्ने घर बहाल कर नेपालको संविधान अन्तर सरकारी विक्त व्यवस्थापन ऐन २०७४ र प्रचलित कानूनको अधिनमा रहि सम्बन्धित स्थानीय तहहरुले संकलन गर्ने र आन्तरिक राजस्व कार्यालयहरुले भाडा वापतको आयमा आयकर संकलन नगर्ने ।

ख) स्थानीय तहलाई घर बहाल, कर तिरेका प्राकृतिक व्यक्तिले आर्जन गरेको घर बहाल  आयमा संघीय सरकारलाइई तीर्न बुझाउँन पर्ने चालु आर्थिक बर्षको आयकर आर्थिक ऐन २०७४ को दफा १९ बमोजिम छुट दिइने छ । 

ग) यस व्यवस्था पछि घर बहाल कर स्थानीय तहले संकलन गर्ने हुँदा गत विगत बर्षको लगतसमेत करदाताको स्थायी ठेगाना रहेको स्थानीय तहमा आन्तरिक राजस्वकार्यालयले हस्तान्त्रण गर्ने ।

घ) घर बहाल बर संकलन गर्ने निकायबाटै त्यस्तो कर तिरेको आय प्रमाणित गर्ने ।
संघीयता लागू हुदै जाँदा माथि उल्ृखित तीनवटा ऐनहरु वा जग्गा कर ऐन २०१९, मालपोत ऐन २०३४ र सम्पत्तिकर ऐन २०४७ प्रदेश र स्थानीय तहले के कसरी लागू गर्ने वा प्रदेशहरु र स्थानीय सरकारले छुट्टै ऐन बनाउने भन्ने कुरामा अहिले स्पष्टता आइसकेको छैन तर माथि उल्लेखित मन्त्रीपरिषदको निर्णयले तत्कालका लागि केही आधारहरु प्रदान गरेको छ । संघीयताको मर्म र उदेश्य अनुसार स्थानीय सरकारले काम गर्नु पर्छ । कानून बनाएर कर लगाउने अधिकार स्थानीय सरकारलाई भएता पनि त्यस्तो कर न्यायोचित हुनुपर्छ । 
एकीकृत सम्पत्तिकर व्यवस्थापन कार्य विधि २०७४

कर नलाग्नेः
१.यस कार्यविधिमा अन्तत जुनसुकै कुरा लेखिएको भएता पनि देहायको सम्पत्तिमा एकीकृत सम्पत्ति कर लाग्ने छैन ।
क) नेपाल सरकार, प्रदेश सरकार वा स्थानीय सरकारको स्वामित्वमा रहेको घर र जग्गा,
ख) सरकारी अस्पतालको भवन र जग्गा, 
ग) गुठीको स्वामित्वमा रहेको जग्गा,
घ) सरकारी शिक्षण संस्था र अन्य सरकारी निकायको स्वामित्वमा रहेको घर र जग्गा,
ङ) धार्मिक संस्था (मन्दिर, गुम्बा,चर्च, मस्जिद आदि) को भवन र जग्गा,
च) खानेपानी संकलन पोखरी, हवाई मैदान, विद्युत उत्पादन गृह, मसानघाट, बसपार्क, रंगशाला, उद्यान, पार्क जस्ता सार्वजनिक उपयोगका स्थलहरु,
छ) राजदूतावास, वाणिज्य नियाग, कुटनैतिक नियोगका भवन र जग्गा,

२. यस कार्यविधि बमोजिम एकीकृत सम्पत्ति कर लागेको सम्पत्तिमा भुमिकर (मालपोत) लगाइने छैन ।
माथि उल्लृखित संवैधानिक व्यवस्था र कानूनहरु अनुसार स्थानीय सरकारले निम्न मुख्य काम गर्छ ।
(क)  आन्तरिक प्रकाशन(ख) सेवा प्रदान (ग) विकाश, निर्माण(घ) वित्तीय व्यवस्थापन
(ङ) आफ्नो स्थानीय सरकारको लागी कानून, नीति निर्णय
(च) प्रदेश र संघले बनाउने निति, ऐन, कानूनको लागि पृष्ठ पोषण
(छ) संघ र प्रदेशको तर्फबाट योजना, सेवा प्रदान र विकाश आयोजना को कार्यान्वयन गर्ने, गराउने वा सहयोग पुर्याउने
सरकारको प्रमुख काम शान्ति सुरक्षा, नागरीक अधिकारको रक्षा विवद समाधान, वित्तिय व्यवस्थापन
वित्तिय व्यवस्थापन कानून बमोजिम रकम संकलन गर्ने, कानून बमोजिम रकम संग्रह गर्ने र कानून बमोजिम खर्च गर्ने ।
एकीकृत सम्पत्तिकर व्यवस्थापन कार्य विधि २०७४

कर नलाग्नेः
१. यस कार्यविधिमा अन्तत जुनसुकै कुरा लेखिएको भएता पनि देहायको सम्पत्तिमा एकीकृत सम्पत्ति कर लाग्ने छैन ।
क) नेपाल सरकार, प्रदेश सरकार वा स्थानीय सरकारको स्वामित्वमा रहेको घर र जग्गा,
ख) सरकारी अस्पतालको भवन र जग्गा, 
ग) गुठीको स्वामित्वमा रहेकोजग्गा,
घ) सरकारी शिक्षण संस्था र अन्य सरकारी निकायको स्वामित्वमा रहेको घर र जग्गा,
ङ) धार्मिक संस्था (मन्दिर, गुम्बा,चर्च, मस्जिद आदि) को भवन र जग्गा,
च) खानेपानी संकलन पोखरी, हवाई मैदान, विद्युत उत्पादन गृह, मसानघाट, बसपार्क, रंगशाला, उद्यान, पार्क जस्ता सार्वजनिक, उपयोगका स्थलहरु,
छ) राजदूतावास, वाणिज्य नियाग, कुटनैतिक नियोगका भवन र जग्गा,
२. यस कार्यविधि बमोजिम एकीकृत सम्पत्ति कर लागेको सम्पत्तिमा भुमिकर (मालपोत) लगाईने छैन ।  

स्थानीय सरकारले कर लगाउँदा थप निम्न कुराहरुमा ध्यान दिनु पर्छ –
१. खर्च गर्ने क्षमता – कर लगाउनु भन्दा पहिला खर्च गर्ने क्षमता विकाश गर्नु पर्छ । यसो नगर्दा आलोचित भईन्छ ।
२. खर्चको शुसासन गर्न सक्ने क्षमता
३. कर र शुल्क दस्तुर मा फरक छुट्याउने – कर, सरकारलाई अनिवार्य तिर्नु पर्ने रकम हो भने शुल्क कुनै सेवा लिएवापत लगाईन्छ भने दस्तुर कुनै सुविधा उपयोग गरेवापत लगाईन्छ । कर न्यनतम हुनुपर्छ भने कुनै व्यक्तिलाई विशेष फाईदा पुगेको अवस्थामा उठाइने कर जस्तै पुँजिगत लाभ कर उक्त व्यक्तिलाई फाइदा पुगेको आधारमा लगाउन सकिन्छ । दस्तुर तथा शुल्क व्यवशायीक हिसाबले पनी लगाउन सकिन्छ तर नितान्त जिविकोपार्जनसंग सम्बन्धित कुराहरुमा कम भन्दा कम कर लगाउनु पर्छ ।
४. जिविकोपार्जनलाई छुट, बणिज्य गतिविधिमा कर – यसलाई शुत्रको रुपमा लिनुपर्छ । अमेरीकामा पनी किसान बजारमा कर लाग्दैन ५. राज्य उद्यमशीलता स्थानीय सरकार तथा प्रदेश सरकारको मुख्य ध्यान यस कुरामा हुनुपर्छ ।

राज्य उद्यमशीलताको लागि निम्न कुरा आवश्यक पर्छ –
क) सरकार आफै उद्यमशील हुने
ख) निजी नेत्रलाई उद्यमशील बुझाउने
ग) व्यक्तिलाई उद्यमशील बुझाउने
घ) उद्यमशीलताका अवसरहरु पहिचान गर्ने
ङ) उद्यमशीलताका अवसरहरुलाई व्यवसायीकरण गर्ने

(डा शर्माको यो कार्यपत्र नेपाली कांग्रेसको नगर प्रमुख र उपप्रमुखको भेलामा प्रस्तुत भएको हो) 
rudralawyer@gmail.com 

नयाँ